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24 juin 2014
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Loi
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Etat au |
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Le Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel,
sur la proposition du Conseil d'Etat du 28 août 2013,
décrète:
Article premier 1La présente loi détermine le régime financier de l'Etat et des communes.
2Elle fournit les instruments et bases de décision nécessaires à la conduite d'une politique financière et budgétaire reposant prioritairement sur l'équilibre des charges et des revenus en adéquation avec les principes du développement durable.
3Elle règle la gestion et l'organisation financières, l'autorisation des dépenses (droit des crédits), la présentation des comptes et la statistique financière.
4Elle vise à promouvoir un usage économe, efficace et efficient des fonds publics.
Art. 2 1La présente loi s'applique à l'Etat et aux communes, soit:
a) au Grand Conseil, aux Conseils généraux, aux Conseils intercommunaux et à leurs organes ainsi qu'à leur administration (ci-après: le législatif);
b) au Conseil d'Etat, aux Conseils communaux, aux Comités des syndicats intercommunaux et à leurs organes ainsi qu'à leur administration (ci-après: l'exécutif);
c) aux autorités judiciaires et à leur administration.
2Les principes de gestion financière, de présentation des comptes ainsi que les règles de gestion de la présente loi, en particulier les articles 5 à 12, 23 à 29, 51 à 56 et 59 à 66, sont applicables aux établissements autonomes de droit public cantonal ou communal qui disposent de la personnalité juridique.
3La présente loi ne s'applique pas à la Banque cantonale neuchâteloise (BCN), à la Caisse de pensions de la fonction publique du canton de Neuchâtel, à la Caisse cantonale d'assurance populaire (CCAP) et à l'Établissement cantonal d'assurance et de prévention (ECAP).
4L'exécutif peut exclure du champ d'application de la présente loi d'autres établissements lorsque celle-ci n'est manifestement pas compatible avec leur activité.
Art. 3 1L'exécutif veille à ce que les institutions subventionnées, autres que celles mentionnées à l'article 2, alinéa 2, adoptent une gestion financière conforme aux principes de la présente loi.
2Il détermine, dans le cadre du mandat de prestations qu'il conclut avec chacune d'elles, les dispositions de la présente loi que l'institution subventionnée s'engage à appliquer.
3Le Conseil d'Etat veille à ce que les principes de la présente loi soient appliqués dans les institutions régies par des conventions intercantonales.
Art. 4 Le Conseil d’Etat collabore avec les entités concernées et les accompagne pour harmoniser la gestion financière publique, notamment en matière d'informatique, de comptabilité et de planification financière.
Patrimoine administratif et patrimoine financier
Art. 5 1Le patrimoine administratif est constitué par l’ensemble des biens immobiliers et mobiliers affectés aux tâches publiques. Il peut se composer de biens d’investissement, de prêts, de subventions aux investissements, ainsi que de participations permanentes ou de dotations.
2Les biens constituant le domaine public et le patrimoine administratif sont inaliénables.
3Tout bien n'entrant pas dans la définition du patrimoine administratif appartient au patrimoine financier.
4Les terrains et leur équipement destinés à être revendus ultérieurement, en particulier dans le cadre de la promotion économique, appartiennent au patrimoine financier.
Dépenses, recettes, placements
Art. 6 1Les dépenses sont des paiements à des tiers qui:
a) diminuent le patrimoine (dépenses du compte de résultats);
b) permettent de créer des actifs affectés directement à des tâches publiques (dépenses du compte des investissements).
2Toute dépense nécessite un crédit inscrit au budget.
3Les recettes sont des paiements de tiers qui:
a) augmentent le patrimoine (recettes du compte de résultats);
b) sont effectués en rapport avec le patrimoine administratif (recettes du compte des investissements).
4Un placement est une opération financière à laquelle correspond une contre-valeur librement réalisable et qui a pour seul effet une redistribution à l'intérieur du patrimoine financier.
Art. 7 1Une dépense est considérée comme nouvelle lorsqu’il existe une liberté d’action relativement importante quant à son montant, au moment de son engagement ou à d’autres circonstances essentielles.
2Une dépense est considérée comme liée lorsqu’elle ne peut être considérée comme nouvelle au sens de l’alinéa 1, en particulier lorsque le principe et l'étendue en sont fixés par une base légale ou lorsqu'elle est absolument nécessaire à l'exécution d'une tâche administrative prévue par la loi.
Art. 8 1Sont considérées comme charges l’ensemble des diminutions de valeur sur une période donnée.
2Sont considérées comme revenus l’ensemble des augmentations de valeur sur une période donnée.
Art. 9 1Le compte de résultats indique les charges et revenus de la collectivité pour la période comptable.
2Le solde du compte de résultats modifie le bénéfice ou la perte du bilan.
Art. 10 1Le compte des investissements comprend les dépenses et les recettes pour la constitution ou l'augmentation de valeurs durables appartenant au patrimoine administratif.
2Le compte des investissements constitue la base du calcul du flux de trésorerie provenant des investissements et des désinvestissements dans le tableau de flux de trésorerie.
Principes régissant la gestion des finances
Art. 11 1La gestion des finances est régie par les principes de la légalité, de l’équilibre budgétaire durable, de l’emploi économe des fonds, de l’urgence, de la rentabilité, de la causalité, de la prise en compte des avantages, de la non-affectation des impôts généraux et de la gestion axée sur les résultats.
2Les principes de gestion financière s'appliquent en prêtant attention aux aspects du développement durable.
Art. 12 Tout projet de loi, de décret ou d'arrêté doit être accompagné d'un rapport intégrant une analyse de ses répercussions sur les finances, l'état du personnel et les coûts administratifs, et indiquer si les montants figurent ou non dans le budget ainsi que dans le plan financier et des tâches.
Plan financier et des tâches, catalogue des prestations
Art. 13 Le plan financier et des tâches sert à gérer à moyen terme les finances et les prestations.
Art. 14 1Le plan financier et des tâches est établi chaque année par l'exécutif pour les trois ans suivant le budget.
2L'exécutif adresse le plan financier et des tâches au législatif, pour qu’il en prenne connaissance lors de la session durant laquelle il traite le budget.
3Lors de la première année de chaque législature, le plan financier et des tâches fait partie intégrante, le cas échéant, du programme de législature.
4Sont inscrits dans le plan financier et des tâches les charges et revenus ainsi que les dépenses et recettes reposant sur des bases légales s’imposant à la collectivité, ou pour lesquels l’exécutif a pris une décision de principe.
5Lorsque les données financières du plan financier et des tâches s’écartent des limites définies aux articles 30 à 32, l’exécutif indique les mesures qu’il propose pour y remédier.
Art. 15 Le plan financier et des tâches est présenté selon la classification fonctionnelle.
Art. 16 Le plan financier et des tâches comprend notamment:
a) les données pertinentes de référence de la politique budgétaire et économique et l’évolution des indicateurs financiers de la collectivité;
b) les objectifs stratégiques et l’évolution prévisionnelle des tâches et des prestations;
c) les charges et revenus planifiés;
d) les résultats prévisionnels par groupe de prestations des unités gérées par mandat de prestations et enveloppe budgétaire;
e) les recettes et dépenses d’investissement planifiées;
f) l'évolution de la fortune et de l'endettement;
g) les risques éventuels ayant des incidences financières importantes.
Art. 17 1Les unités administratives qui disposent d'une comptabilité analytique dressent un catalogue des prestations et chiffrent leur coût.
2Les données du catalogue sont régulièrement mises à jour.
3Le catalogue et ses mises à jour sont adressés au législatif.
Art. 18 Le budget sert à la gestion annuelle des finances et des prestations de l'Etat et des communes.
Art. 19 1L'exécutif élabore chaque année un projet de budget qu’il présente au législatif.
2Le législatif arrête le budget avant le 31 décembre de l’année qui précède le nouvel exercice.
3Après avoir été adopté par le Conseil général, le budget communal doit être soumis à l’approbation du département compétent de l’Etat avant le 31 décembre qui précède le nouvel exercice.
4En l’absence de budget au 1er janvier, l'exécutif n'est autorisé à engager que les dépenses absolument nécessaires à la marche de la collectivité.
Art. 20 1Le budget suit le plan comptable du modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes (ci-après: MCH2). Il est présenté selon la classification institutionnelle ou la classification fonctionnelle.
2Dans le rapport à l'appui du budget, l'exécutif présente un aperçu des diverses positions budgétaires qu'il a introduites, supprimées, séparées ou réunies depuis l'année précédente.
Art. 21 Le budget est établi selon les principes de l’annualité, de la spécialité, de l’exhaustivité, de la comparabilité et du produit brut.
Art. 22 1Le budget contient:
a) les charges autorisées et les revenus estimés dans le compte de résultats;
b) les dépenses autorisées et les recettes estimées dans le compte des investissements.
2Le législatif est informé par le biais du budget sur le financement et l’utilisation des crédits d’engagement en cours.
3L'exécutif accompagne le projet de budget d'un rapport. Les postes du budget qui l’exigent sont commentés individuellement, notamment ceux qui présentent des changements par rapport au budget de l’année précédente ou par rapport aux derniers comptes publiés.
Art. 23 1Le législatif examine les comptes au plus tard le 30 juin qui suit l'exercice clôturé.
2Les comptes de l'Etat sont vérifiés par le contrôle cantonal des finances qui formule, dans son rapport à l'attention du Grand Conseil, une recommandation d'approbation, avec ou sans réserve, ou de renvoi au Conseil d'Etat.
3Les comptes communaux font l'objet d'une révision par un organe de révision agréé, avant leur publication. L'attestation de révision signée par les réviseurs est jointe au rapport.
4Le législatif approuve ou non les comptes, en prenant notamment en considération les recommandations du contrôle cantonal des finances ou de l'organe de révision agréé. S'il n'approuve pas les comptes, le législatif les renvoie à l'exécutif par voie de décret ou d'arrêté, en motivant son refus, avec mandat de les présenter à nouveau lors d'une séance ultérieure, mais au plus tard dans les deux mois qui suivent.
5L'exécutif présente en même temps que les comptes un rapport sur sa gestion.
6Le législatif prend connaissance du rapport sur la gestion et donne, cas échéant, décharge à l'exécutif.
7Dès leur adoption par le Conseil général, les comptes communaux doivent être transmis avec les éventuels tableaux ou indicateurs requis au département compétent de l’Etat.
Art. 24 1Les comptes comprennent les éléments consolidés suivants:
a) le bilan;
b) le compte de résultats;
c) le compte des investissements;
d) le tableau de flux de trésorerie;
e) l’annexe.
2Le bilan suit la présentation du MCH2.
3Le compte de résultats et le compte des investissements suivent la même présentation que le budget.
4En outre, le compte de résultats et le compte des investissements de la collectivité, avant consolidation, sont présentés pour comparaison:
a) avec les chiffres du budget sous revue;
b) avec les chiffres de l’exercice précédent.
Art. 25 1Le bilan présente les actifs (patrimoine) en regard des passifs (engagements et capital propre).
2Les actifs comprennent le patrimoine financier et le patrimoine administratif.
3Les passifs sont répartis en capitaux de tiers et capital propre.
Art. 26 1Le compte de résultats comprend les trois niveaux de clôture suivants, avec pour chaque niveau l'excédent de charges ou de revenus y relatif:
a) le résultat d'exploitation;
b) le résultat de financement;
c) le résultat extraordinaire.
2Le résultat opérationnel comprend le résultat d'exploitation et le résultat de financement.
3Le résultat total comprend le résultat opérationnel et le résultat extraordinaire.
4Les charges et revenus sont considérés comme extraordinaires si l’on ne pouvait en aucune manière les prévoir et lorsqu’ils échappent à toute influence et tout contrôle. Sont également considérés comme charges ou revenus extraordinaires l’abaissement du découvert du bilan ainsi que les attributions au capital propre et les prélèvements sur ce dernier.
Art. 27 1Le compte des investissements présente les dépenses d’investissement en regard des recettes d’investissement du patrimoine administratif.
2Les dépenses et recettes d’investissement sont considérées comme extraordinaires si l’on ne pouvait en aucune manière les prévoir et lorsqu’elles échappent à toute influence et tout contrôle.
Art. 28 1Le tableau de flux de trésorerie renseigne sur l'origine et l’utilisation des fonds.
2Le tableau de flux de trésorerie présente par tranche détaillée le flux de trésorerie provenant des activités d’exploitation (compte de résultats), le flux de trésorerie provenant de l’activité d’investissement (compte des investissements) et le flux de trésorerie provenant de l’activité de financement.
Art. 29 1L’annexe aux comptes:
a) indique les règles régissant la présentation des comptes et justifie les dérogations à ces règles;
b) offre une vue d’ensemble des principes relatifs à la présentation des comptes, y compris les principes les plus importants régissant l’établissement du bilan et l’évaluation (en particulier les méthodes et taux d’amortissement);
c) contient l’état du capital propre;
d) contient le tableau des provisions;
e) contient le tableau des participations;
f) contient le tableau des garanties;
g) présente dans un tableau des immobilisations des informations détaillées sur les immobilisations du patrimoine administratif et du patrimoine financier;
h) fournit des indications supplémentaires permettant d'apprécier l'état de la fortune et des revenus, les engagements et les risques financiers.
2Le Conseil d'Etat fixe les informations minimales que doit présenter l'annexe sur les documents mentionnés aux lettres c) à h) de l'alinéa 1.
Équilibre financier pour l’Etat
Équilibre financier et limitation de l'endettement
Art. 30 1Le budget est établi de manière à ce que, en prenant en considération le résultat total du budget de l'année en cours et ceux des deux derniers exercices clôturés, la moyenne des quatre exercices soit équilibrée.
2Pour le calcul du degré minimal d'autofinancement sont appliquées les règles suivantes:
a) l'autofinancement correspond à la somme des amortissements du patrimoine administratif et du solde du compte de résultats;
b) les investissements nets pris en compte correspondent à 85% du montant net total porté au budget.
3Le degré minimal d’autofinancement des investissements nets est défini en fonction du taux d'endettement net du dernier exercice clôturé, selon le tableau suivant:
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Taux d’endettement net |
Degré minimal d'autofinancement exigé |
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<0% |
--- |
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de 0% à <50% |
50% |
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de 50% à <100% |
70% |
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de 100% à <150% |
80% |
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de 150% à <200% |
100% |
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200% et plus |
110% |
4Le budget d'une année ne peut présenter un excédent de charges supérieur à 1% des revenus hors subventions à redistribuer et imputations internes. Il ne peut pas non plus présenter un degré d'autofinancement des investissements inférieur à celui découlant du tableau de l'alinéa 3.
5Au besoin, le Conseil d'Etat propose au Grand Conseil les mesures d'assainissement nécessaires au respect des alinéas 1 et 3 ci-dessus. Si ces mesures ne suffisent pas, le Grand Conseil relève pour une année le coefficient de l'imposition des personnes physiques dans la mesure nécessaire pour atteindre ces valeurs limites.
6Les investissements qui doivent entraîner des flux financiers nets positifs sur une période de dix ans n'entrent pas dans la détermination des limites de l'endettement.
Art. 31 1Le Grand Conseil, sur proposition du Conseil d'Etat, peut, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, déroger aux dispositions de l’article 30 pour une durée de deux ans au plus en cas de circonstances extraordinaires.
2Toute augmentation du découvert résultant de l’application de l’alinéa premier est amorti au taux de 20% au moins, à compter du budget du deuxième exercice qui suit, pour la part dépassant la limite de 1% prévue à l'article 30, alinéa 4.
Équilibre financier pour les communes
Art. 32 1Les communes veillent à une gestion saine de leurs finances.
2Leur budget doit en principe présenter un résultat total équilibré. Il ne peut pas présenter un déficit supérieur à l'excédent du bilan.
3Pour y parvenir, elles adoptent des mécanismes financiers contraignants, comprenant au moins une règle relative au degré d'autofinancement.
4Au besoin, le Conseil d’Etat invite la commune à réviser sa fiscalité. Si les mesures nécessaires ne sont pas prises, il institue, pour l'exercice concerné, un impôt communal additionnel.
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Terme et conditions d'utilisation
Art. 33 1Un crédit est une autorisation de contracter, dans un but déterminé, des engagements financiers jusqu'à un montant déterminé.
2Les crédits doivent être demandés sous forme de crédits d'engagement, de crédits complémentaires, de crédits budgétaires ou de crédits supplémentaires.
3Les crédits doivent être utilisés dans le but pour lequel ils ont été votés.
4Les crédits sont évalués sur la base d'un calcul rigoureux de la dépense prévisible.
5Lorsque la dépense ne peut être calculée avec exactitude, la demande de crédit doit mentionner son ampleur probable et indiquer les bases de calcul ainsi que les causes et le degré d'incertitude.
Art. 34 Les charges et dépenses prévisibles découlant de crédits budgétaires pour lesquelles une base légale n'est pas encore adoptée sont assorties d’une clause conditionnelle dans le budget et restent bloquées jusqu'à l'entrée en vigueur de la base légale.
Art. 35 1L'exécutif peut, avant même l'octroi du crédit, engager une dépense urgente et imprévisible qui dépasse ses compétences financières moyennant l'accord préalable de la commission des finances.
2L'exécutif soumet ces dépenses à l'accord du législatif au cours de la première session qui suit leur engagement.
3Il expose dans un rapport les raisons pour lesquelles il a adopté cette procédure.
Art. 36 1Doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent:
a) une dépense nouvelle unique de plus de 7 millions de francs;
b) une dépense nouvelle renouvelable de plus de 700.000 francs par année;
c) une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 7 millions de francs par année.
2Doivent de même être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent une économie unique de plus de 7 millions de francs ou une économie renouvelable de plus de 700.000 francs par année, lorsqu'ils sont adoptés en vue de respecter les dispositions du frein à l'endettement prévues par la loi.
3Le Conseil général édicte au besoin les règles de majorité requise pour l'adoption d'arrêtés ou de règlements entraînant de nouvelles dépenses ou des économies pour la commune.
Crédit d’engagement et crédit complémentaire
Art. 37 Le crédit d'engagement est l'autorisation de prendre des engagements financiers pouvant aller au-delà de l'exercice budgétaire dans un but déterminé.
Art. 38 Des crédits d'engagement sont requis pour:
a) les investissements du patrimoine administratif;
b) les projets dont la réalisation s'étend sur plusieurs années, y compris la part éventuelle de dépenses spécifiques émargeant au compte de résultats;
c) les engagements fermes à charge du compte de résultats, s'étendant sur plusieurs exercices, notamment les loyers et les enveloppes budgétaires en faveur d'institutions;
d) l'octroi de subventions qui ne seront versées qu'au cours d'exercices ultérieurs;
e) les conventions-programmes avec la Confédération entraînant des dépenses à charge du canton;
f) l'octroi de cautions ou d'autres garanties.
Art. 39 1Les crédits d'engagement sont ouverts comme crédit-cadre, comme crédit d'objet ou comme crédit d’étude.
2Le crédit-cadre est un crédit d'engagement concernant un programme.
3Le crédit d'objet est un crédit d'engagement concernant un objet unique.
4L’exécutif décide la répartition du crédit-cadre en crédits d'objet. Ces derniers ne peuvent être décidés que lorsque les projets sont prêts à être réalisés et que les frais consécutifs sont connus.
5Le crédit d’étude est un crédit d’engagement pour déterminer l’ampleur et le coût d’un projet nécessitant un crédit d’objet.
Utilisation et comptabilisation
Art. 40 1Les besoins financiers consécutifs à des crédits d'engagement doivent être inscrits au budget à titre de charges du compte de résultats ou de dépenses du compte des investissements.
2Les crédits d'engagement sont sollicités à hauteur du montant brut. Les éventuelles participations de tiers sont comptabilisées en déduction du crédit alloué.
Art. 41 Si un crédit d'engagement se révèle insuffisant et que l'exécutif n'est pas compétent pour l'augmenter lui-même, il ne peut être dépassé aussi longtemps qu'un crédit complémentaire n'a pas été accordé par le législatif.
Art. 42 1Le Conseil d’Etat peut ouvrir un nouveau crédit d’engagement ou décider un crédit complémentaire jusqu’à un montant de 700.000 francs.
2Dans la mesure où un crédit complémentaire est rendu nécessaire par le renchérissement, l'exécutif décide de son ouverture quel qu’en soit le montant, pour autant que l’autorisation des dépenses contienne une clause d’indexation des prix.
3Le Conseil général règle les compétences du Conseil communal en matière de crédits d’engagement.
4Lorsqu'il n'est pas compétent pour engager lui-même une dépense, l'exécutif demande le crédit d'engagement au législatif, qui l'adopte sous la forme d'un décret du Grand Conseil, respectivement d’un arrêté du Conseil général.
Art. 43 1La durée d'un crédit d'engagement n'est limitée que si le décret du Grand Conseil, respectivement l'arrêté du Conseil général ouvrant le crédit le prévoit.
2Un crédit d'engagement expire dès que son but est atteint ou que l'autorité compétente l'a annulé. A moins que l'autorité compétente ne prévoie des dispositions contraires lors de son octroi ou ne décide de sa prolongation, le crédit d'engagement expire deux ans après la promulgation du décret si aucune dépense n'a été engagée ou, dans tous les cas, 15 ans après son octroi.
Crédit budgétaire et crédit supplémentaire
Art. 44 1Le crédit budgétaire est l'autorisation d'engager des dépenses d'investissement ou des charges pour un but déterminé jusqu'à concurrence du plafond fixé.
2Le crédit budgétaire peut être exprimé comme crédit individuel ou, pour les unités administratives gérées par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, sous forme de solde (crédit global).
3Les crédits inutilisés expirent à la fin de l'exercice, sous réserve des exceptions prévues par la loi.
Art. 45 1Le crédit supplémentaire complète un crédit budgétaire jugé insuffisant.
2Si un crédit budgétaire se révèle insuffisant et que l'exécutif n'est pas compétent pour l’augmenter, il ne peut être dépassé aussi longtemps qu'un crédit supplémentaire n'a pas été accordé par le législatif.
Art. 46 1Les dépassements de crédits peuvent être autorisés par le Conseil d'Etat jusqu'à un montant de 700.000 francs par rubrique budgétaire.
2Après consultation préalable de la commission des finances, des dépassements de crédits peuvent en outre être autorisés par le Conseil d'Etat pour des montants supérieurs à 700.000 francs lorsqu'ils sont intégralement compensés par:
a) des revenus ou des recettes afférents au même objet et dans le même exercice, ou, pour les unités administratives gérées par enveloppe budgétaire et mandat de prestations, par la dissolution de réserves existantes;
b) des diminutions de charges du même genre sous d'autres rubriques budgétaires;
c) des diminutions de dépenses dans le compte des investissements.
3Les compensations réciproques entre rubriques budgétaires du compte de résultats et du compte des investissements ne sont pas autorisées.
4Les dépassements de crédits pour les subventions redistribuées et les corrections de valeurs ne sont pas soumis à autorisation.
5Le Conseil d'Etat expose au Grand Conseil les motifs du dépassement de crédit lors de l’approbation des comptes et demande décharge.
6Le Conseil général règle les compétences de son exécutif en matière de dépassement de crédit.
Expiration et report de crédit
Art. 47 1Les crédits budgétaires et supplémentaires expirent à la fin de l'exercice.
2Lorsque la réalisation d’un projet reposant sur un crédit d'engagement a pris du retard, l'exécutif peut autoriser le report sur l'exercice suivant du solde du crédit budgétaire. Une réserve affectée est constituée à cet effet par le biais du compte de résultats.
3L'exécutif peut autoriser les unités administratives gérées par enveloppes budgétaires et mandats de prestations (GEM), à reporter sous forme de réserves l’amélioration du solde positif de l’enveloppe budgétaire lorsque:
a) des crédits n'ont pas été utilisés ou ne l'ont pas été entièrement en raison de retards liés à un projet (réserves affectées);
b) après avoir atteint les objectifs quant aux prestations:
1. elles réalisent des revenus supplémentaires nets provenant de prestations supplémentaires non budgétisées (réserves générales);
2. elles enregistrent des charges inférieures à celles prévues au budget pour autant qu'elles résultent d'un effort de gestion (réserves générales).
4Lors de l’approbation des comptes, l'exécutif informe le législatif sur les postes concernés par les alinéas précédents.
5L’exécutif règle les modalités d'application des alinéas 2 et 3. Il fixe en particulier la part des montants pouvant être reportés ou mis en réserve, ainsi que le plafond des réserves constituées pouvant cumulativement figurer au bilan.
Modes de financements spéciaux
Art. 48 1Un financement spécial est une affectation obligatoire de moyens à la réalisation d'une tâche publique définie. Il requiert une base légale. Les impôts généraux ne doivent pas être affectés.
2Les charges et les revenus sont inscrits dans le compte de résultats, tandis que les dépenses et les recettes d’investissement sont inscrites dans le compte des investissements. Les soldes des financements spéciaux sont portés au bilan.
3Afin de refléter l'ensemble des coûts, la totalité des charges et revenus, directs et indirects, est débitée des financements spéciaux ou créditée sur ceux-ci.
Art. 49 1Un préfinancement est un montant prévu pour la réalisation d'un projet futur.
2Les modalités de préfinancement doivent être définies dans une loi du Grand Conseil, respectivement dans un arrêté du Conseil général.
3Un préfinancement est inscrit au budget. Il peut faire l'objet d'un financement spécial.
4Il n'est autorisé que pour les projets dont le coût global représente au moins 3% des charges brutes du dernier exercice clôturé avant consolidation.
5Une réserve de préfinancement ne doit servir qu’au but mentionné et ne concerner qu’un seul projet. Un décompte distinct est établi chaque année dans les annexes aux comptes.
6La réserve de préfinancement est dissoute sur la durée d’utilité prévue, au même rythme que les amortissements comptables.
7L’éventuel solde non utilisé de la réserve de préfinancement est comptabilisé comme recette extraordinaire dans le compte de résultats.
Réserve de politique conjoncturelle
Art. 50 1Le Conseil d'Etat attribue à la réserve de politique conjoncturelle, lors de la clôture des comptes, au moins la moitié de l'excédent de revenus du compte de résultats opérationnel disponible.
2L'exécutif communal peut décider, lors de la clôture des comptes, d'une attribution à la réserve de politique conjoncturelle.
3L'attribution ne peut intervenir que si la réserve ne dépasse pas 5% des charges brutes du dernier exercice clôturé et si le résultat total du compte de la collectivité demeure excédentaire ou à l'équilibre après l'attribution.
4La réserve peut être utilisée en cas de mauvaise conjoncture. Le Conseil d'Etat fixe les critères.
5Les attributions à la réserve et les prélèvements sur cette dernière interviennent par le biais du compte de résultats extraordinaire.
Art. 51 La présentation des comptes doit fournir une image de la situation financière qui corresponde à l'état effectif de la fortune, des finances et des revenus.
Normes de présentation des comptes
Art. 52 1La présentation des comptes est régie par les normes du MCH2.
2Les comptes des institutions consolidées doivent respecter les principes de la valeur réelle en adoptant soit les normes de droit public, soit les règles équivalentes de droit privé, soit celles prescrites au niveau suisse pour un domaine particulier.
3L'exécutif indique quel dispositif normatif doit être appliqué. Toute dérogation doit être précisée dans l’annexe des comptes.
Art. 53 La présentation des comptes repose sur le principe du produit brut, de la comptabilité d'exercice, de la continuité, de l'importance, de la clarté, de la fiabilité, de la comparabilité et de la permanence des méthodes comptables.
Établissement du bilan, évaluation et amortissements
Art. 54 1Les actifs du patrimoine financier sont portés au bilan lorsqu'ils apportent une utilité économique future et lorsque leur valeur peut être déterminée de manière fiable.
2Les actifs du patrimoine administratif sont portés au bilan lorsqu'ils entraînent un flux de capital ou présentent une utilité publique pour plusieurs années et que leur valeur peut être déterminée de manière fiable.
3Les engagements sont portés au bilan lorsque leur exécution entraînera vraisemblablement une sortie de fonds et que leur valeur peut être déterminée de manière fiable.
4Des provisions sont constituées en vue de couvrir des engagements existants dont la date d'exécution ou le montant des sorties de fonds qu'ils entraîneront sont incertains.
Évaluation des capitaux de tiers et du patrimoine financier
Art. 55 1Les capitaux de tiers et du patrimoine financier sont évalués à la valeur nominale.
2Les immobilisations du patrimoine financier sont évaluées au coût d'acquisition lors du premier établissement du bilan. En l’absence de charges, l’établissement du bilan se fait à la valeur vénale au moment de l’entrée. Des évaluations ultérieures se font à la valeur vénale à la date de clôture du bilan, les placements financiers étant réévalués systématiquement chaque année et les autres immobilisations périodiquement, au minimum tous les cinq ans.
3Si une diminution durable de la valeur est prévisible sur une position du patrimoine financier, la valeur portée au bilan sera réévaluée.
Évaluation et amortissement du patrimoine administratif
Art. 56 1Les immobilisations dans le patrimoine administratif sont inscrites au bilan au coût d'acquisition ou de production. En l’absence de coûts ou si aucun prix n’a été payé, la valeur vénale est portée au bilan à titre de coût d'acquisition.
2Les immobilisations du patrimoine administratif dont la valeur diminue en raison de l'utilisation sont amorties par catégorie de placements en fonction de leur durée d’utilité. Les amortissements sont linéaires et prennent effet dès la mise en exploitation de l’investissement. La tenue d’une comptabilité des immobilisations est obligatoire. Le Conseil d’Etat en règle les modalités.
3Les amortissements supplémentaires sont prohibés.
4Si une diminution durable de la valeur est prévisible sur un poste du patrimoine administratif, sa valeur nominale sera réévaluée.
Art. 57 1Les autorités et organes visés à l'article 2, alinéa 1, font d’office partie du périmètre de consolidation.
2Sont par ailleurs consolidés les institutions indépendantes ainsi que les autres autorités et organismes (ci-après: organisations) dont la prise en compte permet, de manière déterminante, une meilleure compréhension de la situation financière de la collectivité, et qui présentent au moins une des caractéristiques suivantes:
a) les organisations sont régies par le droit public;
b) la collectivité est détentrice ou détient une participation importante dans ces organisations;
c) la collectivité détermine le comportement financier et opérationnel de ces organisations;
d) la collectivité contribue de manière déterminante aux frais d'exploitation de ces organisations.
3Ne donnent pas lieu à une consolidation dans les comptes de la collectivité, les institutions intercantonales ou internationales auxquelles elle participe, ou les institutions dans lesquelles la collectivité détient moins de 20% du capital.
4Les entités consolidées transmettent leurs comptes aux services compétents de la collectivité, dans les délais qui leur sont prescrits.
5L’exécutif règle les modalités.
Art. 58 1Les autorités visées à l'article 2, alinéa 1, seront intégrées dans les comptes selon la méthode de la consolidation globale.
2Les institutions remplissant les critères de l’article 57, alinéa 2, seront intégrées dans les comptes selon la méthode:
a) de la consolidation globale pour les participations dans des organismes de droit public ou privé pouvant juridiquement être rattachés à la collectivité ou dans lesquels la collectivité détient une participation de plus de 50% au capital, des droits de vote ou de la part aux frais d'exploitation;
b) de mise en équivalence pour les participations dans des organismes de droit public ou privé dans lesquels la collectivité détient entre 20% et 50% du capital, des droits de vote ou de la part aux frais d'exploitation;
c) de l'intégration proportionnelle pour les organismes exploités en commun, tels que les syndicats intercommunaux.
Contrôle de gestion et système de contrôle interne
Art. 59 1Le contrôle de gestion comprend en principe la fixation d’objectifs, la planification des mesures à prendre, la gestion et le contrôle des actions de la collectivité.
2Les unités administratives sont responsables du contrôle de gestion dans leurs domaines d'activité.
3Un contrôle de gestion approprié sera effectué pour les unités administratives et les projets concernant plusieurs unités.
4L’atteinte des objectifs est contrôlée de manière périodique par un contrôle de gestion de rang supérieur. Si les objectifs ne sont pas atteints, le service compétent en sera avisé et recevra des recommandations concernant les mesures à prendre.
5L'exécutif règle les modalités.
Art. 60 1Le système de contrôle interne (ci-après: SCI) recouvre l'ensemble des activités, méthodes et mesures qui servent à garantir un déroulement conforme et efficace de l'activité des unités administratives.
2L'exécutif prend les mesures nécessaires pour protéger le patrimoine, garantir une utilisation appropriée des fonds, prévenir et déceler les erreurs et les irrégularités dans la tenue des comptes et garantir que les comptes sont établis en bonne et due forme et que les rapports sont fiables.
3Il tient compte des risques encourus et du rapport coût-utilité.
4Les responsables des unités administratives sont responsables de l'introduction, de l'utilisation et de la supervision du système de contrôle dans leurs domaines de compétence.
5L'exécutif édicte les mesures correspondantes.
Art. 61 La comptabilité est un enregistrement chronologique et systématique des transactions effectuées avec l’extérieur et des facturations internes.
Art. 62 La tenue de la comptabilité est régie par les principes de l’exhaustivité, de la véracité, de la ponctualité et de la traçabilité.
Conservation des pièces justificatives
Art. 63 Les unités administratives conservent les pièces justificatives avec la comptabilité pendant dix ans. Les dispositions supplémentaires de la législation spéciale demeurent réservées.
Art. 64 Les unités administratives tiennent un inventaire des immobilisations, des marchandises et des stocks.
Art. 65 1L'exécutif désigne les unités administratives qui tiennent une comptabilité analytique. Celle-ci doit être adaptée à leurs besoins.
2Le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires pour favoriser une harmonisation des comptabilités analytiques.
Art. 66 1En cas de besoin, les charges et les revenus réels d'une entité administrative peuvent être déterminés de manière simplifiée par le recours à la facturation interne.
2L’exécutif arrête la liste des facturations internes.
3Dans la mesure du possible, la collectivité renonce à la facturation interne au profit d’une comptabilité analytique.
Gestion par enveloppe budgétaire et mandat de prestations (GEM)
Art. 67 1L'exécutif peut gérer les unités administratives qui s’y prêtent par enveloppe budgétaire et mandat de prestations (unités administratives GEM).
2Les activités des unités administratives GEM sont classées par groupe de prestations et par prestation.
3Le contrôle de gestion est obligatoire pour les unités administratives GEM.
4Une comptabilité analytique par groupe de prestations et prestation est obligatoire pour les unités administratives GEM.
Art. 68 1Le législatif approuve, par la voie du budget annuel, les enveloppes budgétaires des unités administratives GEM.
2Les charges et revenus du compte de résultats qui n'entrent pas dans le calcul de l'enveloppe ainsi que les recettes et dépenses d'investissements sont approuvés séparément.
Art. 69 1L'enveloppe budgétaire comprend l'ensemble des charges et des revenus d'exploitation du domaine propre de l'administration, c'est-à-dire les charges de personnel, les biens, services et marchandises, ainsi que les revenus commerciaux et les émoluments.
2Sont notamment exclus de l'enveloppe:
a) les charges et revenus de transfert;
b) les charges et revenus financiers;
c) les attributions et prélèvements aux financements spéciaux;
d) les taxes et impôts.
3Une unité administrative GEM peut utiliser les réserves constituées selon l'article 47 afin de compenser un dépassement de l'enveloppe.
Publication d’une attestation de la statistique financière
Art. 70 1Le Conseil d’Etat publie chaque année une statistique financière de l'Etat et des communes.
2La statistique financière comprend une présentation de l'évolution des données dans le temps.
3Elle doit être conforme aux directives de la statistique des finances de la Confédération et permettre une comparaison entre collectivités publiques de même niveau et entre collectivités publiques de niveaux différents.
Coopération avec l’Administration fédérale des finances
Art. 71 Le Conseil d’Etat garantit une présentation en bonne et due forme des données demandées par l'Administration fédérale des finances pour la statistique financière de la Confédération.
Art. 72 1Dans la gestion des finances, l’exécutif est chargé de toutes les affaires que la loi ne place pas dans les attributions d'une autre autorité.
2L’exécutif est notamment responsable:
a) de l’élaboration des projets de budget, de crédits d’engagement, de crédits complémentaires et supplémentaires et de comptes à l’intention du législatif;
b) de l’élaboration du plan financier et des tâches;
c) de l’ouverture de crédits d’engagement dans les limites de ses compétences;
d) de l'engagement des dépenses dans le cadre des crédits budgétaires alloués;
e) de l’autorisation de dépassements de crédit compensés;
f) des attributions et prélèvements aux réserves;
g) de l'acquisition d'immeubles destinés au patrimoine financier ou l'aliénation d'immeubles faisant partie de celui-ci, sous réserve des alinéas 3 et 4 ci-après;
h) des changements d’affectation du patrimoine administratif, pour autant qu’ils n'entraînent pas de dépenses;
i) du transfert dans le patrimoine financier des biens du patrimoine administratif qui ont perdu leur utilité, après consultation de la commission des finances;
j) du choix des unités administratives gérées par enveloppes budgétaires et mandats de prestations (GEM);
k) des directives de base concernant le placement du patrimoine financier, sous réserve d’un écart par rapport à des dispositions constitutionnelles ou légales;
l) de l'émission d'emprunts destinés à la couverture de l'excédent de dépenses du compte de résultats;
m) s’agissant du Conseil d’Etat, conclure des conventions-programmes avec la Confédération, sous réserve de l’approbation du Grand Conseil pour les conventions dont le montant des dépenses brutes à charge du canton dépasse ses compétences.
3L'exécutif consulte la commission compétente du législatif avant toute vente d’un bien immobilier du patrimoine financier dont la valeur marchande dépasse le seuil de ses compétences financières. L'exécutif renseigne périodiquement cette commission sur les ventes de biens immobiliers du patrimoine financier qui relèvent de sa compétence.
4Les compétences de l'Etat visées aux articles 52 à 56 de la loi sur les communes, du 21 décembre 1964, demeurent réservées.
5Le Conseil d’Etat édicte les dispositions d’exécution régissant la gestion budgétaire et financière de l’Etat et des communes.
Département ou dicastère en charge des finances
Art. 73 Le département cantonal ou le dicastère communal en charge des finances a notamment les compétences suivantes:
a) organiser la comptabilité et la conservation des documents comptables;
b) élaborer des directives pour administrer les finances de la collectivité et conseiller les autres départements ou dicastères dans les questions financières;
c) préparer à l'intention de l’exécutif les projets de plan financier et des tâches, de budget, de crédits, de compte administratif et de bilan;
d) examiner à l'intention de l’exécutif les projets qui ont une incidence financière;
e) examiner à intervalles réguliers, à l'intention de l’exécutif, l'opportunité des dépenses et la régularité des recettes;
f) tenir la comptabilité et la caisse lorsque d'autres organes n'en sont pas chargés;
g) préparer la conclusion d'emprunts à long terme;
h) conclure des emprunts à vue ou à court terme destinés à couvrir les besoins de la trésorerie;
i) gérer et placer le patrimoine financier à des conditions judicieuses de sécurité et de rapport sous réserve de la compétence d'une autre autorité. Les capitaux disponibles seront placés en valeurs de tout repos;
j) procéder par la voie de l'exécution forcée au recouvrement des créances de la collectivité lorsqu'un autre département ou dicastère ne peut les recouvrer autrement;
k) s’agissant du département cantonal en charges des finances, élaborer la statistique financière.
Art. 74 1Les départements et dicastères de l'administration tout comme les secrétariats généraux des autorités législatives et judiciaires planifient, dirigent et coordonnent la gestion financière de leurs domaines respectifs en émettant au besoin des directives complémentaires, dans les limites de l’application des articles 72 et 73.
2Ils ont notamment les attributions suivantes en lien avec la gestion financière des unités administratives qui leur sont rattachées:
a) coordonner les travaux d’élaboration du plan financier et des tâches ainsi que du budget;
b) fixer les compétences d’engagement financier des responsables d’unité;
c) négocier les mandats de prestations internes ainsi que les enveloppes budgétaires;
d) coordonner la préparation des demandes de crédits d’engagement et de crédits supplémentaires;
e) vérifier les incidences financières de tout nouveau projet ainsi que s’assurer de leur financement;
f) assurer le contrôle de gestion et l’élaboration de tableaux de bord périodiques;
g) assurer la mise en place d’un système de contrôle interne;
h) coordonner les travaux de clôture et de présentation des comptes;
i) appuyer les unités administratives dans leur gestion courante.
Art. 75 1Les unités de l’administration cantonale ou communale ont les attributions suivantes:
a) évaluer avec soin les demandes de crédit qu’elles préparent;
b) contrôler la conformité budgétaire des comptes dont elles ont la responsabilité;
c) employer de manière efficace et économe les crédits qui leur sont ouverts et les biens qui leur sont confiés;
d) respecter les règles relatives au contrôle des crédits d'engagement, à la tenue des livres et des inventaires;
e) tenir à la disposition du Département ou du Dicastère des finances tous les documents nécessaires à la gestion financière;
f) avertir immédiatement l’organe de révision interne et l’exécutif lors de la découverte d'une irrégularité;
g) faire valoir leurs prétentions financières envers les tiers, sous réserve des compétences du département cantonal ou du dicastère communal en charge des finances.
2Elles ne peuvent assumer des engagements ou ordonner des paiements que dans les limites des crédits qui leur sont ouverts.
Art. 76 1L'organe cantonal compétent peut procéder au recouvrement, y compris par la voie de l'exécution forcée ou de la compensation de créance, pour les personnes physiques et morales:
a) des impôts communaux, cantonal et fédéral direct;
b) des amendes, frais judiciaires et toutes créances de tiers au sein de l'administration cantonale, ainsi que pour le compte des communes ou de toute entité parapublique sur la base d'un contrat de prestations ou d'une convention.
2Pour le recouvrement des créances de droit public, l'organe cantonal chargé des tâches d'encaissement et de recouvrement peut consulter et utiliser toutes données administratives, y compris les données fiscales, dans la mesure où celles-ci sont nécessaires à l'accomplissement des tâches précitées. Les données fiscales portées à sa connaissance sont protégées par le secret de fonction selon l'article 20 de la loi sur le statut de la fonction publique, du 28 juin 1995[1].
3Le Conseil d'Etat édicte pour le surplus les règles concernant les procédures d'encaissement et de recouvrement de créances (facturation, rappel, sommation, poursuite, compensation, facilités de paiement, remises de dettes, intérêts moratoires, émoluments, suivi des actes de défaut de biens, etc.). Ces règles tiendront compte, dans une juste mesure, d'une part, de la situation et du comportement des débiteurs et, d'autre part, de l'intérêt public à une gestion rationnelle des créances de l'Etat.
4Le Conseil communal fixe les dispositions applicables en matière de recouvrement pour la commune.
Présentation et clôture des comptes selon l’ancien régime
Art. 77 1Les données des états financiers sont établies, présentées et évaluées selon les nouvelles dispositions et les normes du MCH2 au plus tard avec l'exercice 2017.
2Dans l'intervalle sont appliquées les normes du MCH1, dans le respect du principe de continuité.
Art. 78 1Un retraitement du patrimoine financier, du patrimoine administratif, des provisions et des comptes de régularisation est effectué selon les dispositions de la présente loi et les normes MCH2, au plus tard avec état au 1er janvier 2017.
2Les bénéfices de retraitement sont portés à la réserve liée au retraitement du patrimoine financier et à la réserve liée au retraitement du patrimoine administratif dans le capital propre. Ces réserves de retraitement peuvent notamment servir à compenser d’éventuelles réévaluations ultérieures de postes du patrimoine financier, des charges d’amortissement plus élevées découlant des réévaluations, et à alimenter une réserve de politique conjoncturelle.
3Un rapport d'information portant sur le bilan d’ouverture avec les retraitements effectués, est présenté au législatif durant l'exercice 2017.
4Le Conseil d'Etat règle les modalités d'application.
Amortissement du découvert d'une commune existant au moment de l’entrée en vigueur de la loi
Art. 79 1Tout découvert d’une commune existant après retraitement des postes du bilan est enregistré dans un compte spécifique "découvert initial", devant figurer dans le bilan d’ouverture.
2Le découvert d'une commune selon l'alinéa 1 est amorti linéairement à raison d'au moins 20% par année à compter du second exercice budgétaire qui suit le passage aux normes du MCH2, selon l'article 77. En cas de découvert important d'une commune, le Conseil d'Etat peut autoriser de l'amortir à un taux inférieur, mais de 10% au moins.
Équilibre budgétaire et degré d'autofinancement
Art. 80 Pour les exercices budgétaires 2016 à 2019 et en dérogation à l'article 30, alinéas 1, 3 et 4, le budget d'une année ne peut présenter un excédent de charges supérieur à 1% des revenus hors subventions à redistribuer et imputations internes; il ne peut pas non plus présenter un degré d'autofinancement des investissements inférieur à 70%.
Établissement des comptes consolidés
Art. 81 1Les comptes des entités correspondant aux critères de l'article 57 font l’objet d’une consolidation au plus tard avec les comptes 2020.
2Dès l'entrée en vigueur de la présente loi et jusqu'à leur consolidation, les comptes des entités répondant aux critères de consolidation sont joints en annexe des comptes de la collectivité.
Autres dispositions pouvant être différées
Art. 82 Le Conseil d'Etat, sur préavis de la commission des finances, peut reporter au plus tard au 1er janvier 2017 l'application d'autres dispositions, pour des questions techniques ou organisationnelles.
Abrogation du droit en vigueur
Art. 83 Les actes législatifs suivants sont abrogés:
a) loi sur les finances, du 21 octobre 1980[2];
b) loi concernant l'affectation des crédits inscrits au budget des investissements, du 8 décembre 2010[3];
c) décret concernant l'amortissement des différents postes de l'actif des bilans de l'Etat et des communes, du 23 mars 1971[4].
Modification du droit en vigueur
Art. 84 La modification du droit en vigueur est réglée dans l'annexe.
Art. 85 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
Art. 86 1La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 2015.
2Le Conseil d’Etat pourvoit, s'il y a lieu, à sa promulgation et à son exécution.
Loi promulguée par le Conseil d'Etat le 20 août 2014.
ANNEXE
(Art. 84)
Les actes législatifs suivants sont modifiés comme suit:
1. Loi d'organisation du Grand Conseil (OGC), du 30 octobre 2012 (RSN 151.10)
Art. 105, let. d[5]
Art. 112, al. 1 et 3[6]
Art. 113, al. 1 à 3[7]
Art. 114, al. 1 et 2[8]
Art. 115[9]
2. Loi instituant une Caisse de pensions unique pour la fonction publique du canton de Neuchâtel (LCPFPub), du 24 juin 2008 (RSN 152.550)
Art. 9, al. 3[10]
3. Loi sur les communes (LCo), du 21 décembre 1964 (RSN 171.1)
Art. 13, al. 1[11]
Art. 25, ch. 5, let. g[12]
Art. 35[13]
Art. 42 à 48[14]
Chapitre 4 (art. 57 et 58) [15]
Chapitre 5 (art. 59 et 60) [16]
Art. 82[17]
4. Loi sur le contrôle des finances (LCCF), du 3 octobre 2006 (RSN 601.3)
Art. 13, al. 1, let. a[18]
Rapports de contrôle d'audit interne
Art. 21, note marginale[19]
Rapport d'audit sur les comptes annuels de l'Etat
Art. 21a (nouveau) [20]
Art. 24, al. 1[21]
(*) FO 2014 No 26
[1] RSN 152.510
[2] RLN VII 843
[3] FO 2010 N° 50
[4] RLN IV 567
[5] Texte inséré dans ladite loi
[6] Texte inséré dans ladite loi
[7] Texte inséré dans ladite loi
[8] Texte inséré dans ladite loi
[9] Texte inséré dans ladite loi
[10] Texte inséré dans ladite loi
[11] Texte inséré dans ladite loi
[12] Texte inséré dans ladite loi
[13] Texte inséré dans ladite loi
[14] Texte inséré dans ladite loi
[15] Texte inséré dans ladite loi
[16] Texte inséré dans ladite loi
[17] Texte inséré dans ladite loi
[18] Texte inséré dans ladite loi
[19] Texte inséré dans ladite loi
[20] Texte inséré dans ladite loi
[21] Texte inséré dans ladite loi